前言
“深化零基預算改革”是黨的二十屆三中全會部署的一項重要工作，旨在對現有財政支出格局進行深度調整，對長期以來“基數+增長”的預算編制方法進行革命性變革，是進一步優化財政資源配置、提高財政資金使用效益，推動經濟社會高質量發展的重要舉措。本文從零基預算的發展沿革入手，闡釋新時期零基預算改革的重要意義，對新一輪零基預算改革的思路和措施作出思考。
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一、追本溯源
零基預算的發展沿革
零基預算最初可以追溯到1952年的美國，經濟學家維恩·劉易斯在《預算編制理論新解》一文中提出“在決定公共支出分配時，應以非傳統的方式，即零基預算法來決定，而非沿襲過去的支出趨勢”，但該理論提出20多年后美國才開始實踐。1972年，為了控制政府支出，緩解高通脹帶來的財政壓力，時任美國佐治亞州州長吉米·卡特決定在當地的65個行政部門實行零基預算編制法，隨后美國約18個州也開始了零基預算試驗[1]。雖然此法有助于提高財政支出效率，但程序過于繁瑣，美國在20世紀80年代經濟復蘇后逐漸放棄該方法。
我國的零基預算試點始于20世紀90年代。從1992年開始，為解決財政支出只增不減的局面，借鑒國外零基預算經驗，安徽、湖北、河北等地先后啟動零基預算改革試點[2]。此次零基預算試點對加強預算管理雖然起到了積極作用，但受政策評估缺乏科學方法、項目支出標準體系缺失等因素影響，成效并不理想。
隨著我國財政體制改革的不斷推進，2014年《中華人民共和國預算法》頒布，為加快建立和完善現代財政制度提供了強有力支持，零基預算理念再次受到重視。廣東、陜西、上海等地以“統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則為基本遵循，開展了新一輪零基預算探索，將改革重心聚焦于部門公用經費標準的合理確定以及項目庫的建設與完善等方面。2021年3月，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確“積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模”的要求，再次強調未來預算管理制度改革中零基預算的重要性。各地通過在預算編制環節減少支出、優化支出結構，為國家重大戰略任務和基本民生提供財力保障。2024年7月，黨的二十屆三中全會進一步提出“健全預算制度，加強財政資源和預算統籌，深化零基預算改革”。隨后，財政部選定了中國氣象局等16個部門作為試點，研究探索以零基預算理念為引導、提升部門預算科學管理水平的改革，為推進零基預算改革的深化開啟頂層路線設計的探索。
表1 部分省份零基預算改革情況
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二、吐故納新
深化零基預算改革的重要意義
近年來，面對土地出讓收入顯著下滑、減稅降費政策持續推進實施等方面的共同影響，我國財政收支矛盾凸顯。“基數+增長”的傳統預算編制模式難以適應實踐所需，預算管理薄弱環節亟需改善提升，推動零基預算改革勢在必行。
（一）深化零基預算改革，是回應當前財政收支緊平衡的現實需要
一是有利于解決財政支出固化問題。過去很長一段時間，依靠投入增量財政資金解決多方面資金需求的模式導致支出結構逐步固化，伴隨政策提標擴圍，維持運轉和民生補助等剛性支出高速增長，進一步壓縮了一般公共預算中的可統籌調劑空間。此外，一些預算部門還存在“護盤子、守基數”、將資金固化到內設處室、到期政策項目未及時清理退出等情況。在此背景下，健全有保有壓、可進可退的常態化預算分配機制迫在眉睫，深化零基預算改革勢在必行。二是有利于提高財政資金使用效率。從財政重點績效評價發現的問題來看，不符合項目資金使用要求的支出仍占較高比例，政府和市場邊界劃分不清，個別部門落實過“緊日子”的要求不夠到位，標準參差不齊，項目重復投入問題依然存在。深化零基預算改革有助于加強預算執行過程控制，有利于督促項目主管部門提高資金使用效率，為新增重大支出騰出更多空間。
（二）深化零基預算改革，是健全現代預算制度的重要內容
一是有利于加大財政資源統籌力度。一些部門申報預算時關聯領域的資金投入協同性不強，主動盤活存量資金、運用市場化手段的積極性不高，“先謀事、后排錢”機制還未真正建立。深化零基預算改革，以中長期財政規劃和部門支出規劃為依托，深化對財政政策的理解，增強重大決策部署財力保障，有利于提高財政資源統籌力度，構建綜合完善的現代預算制度。二是有利于健全項目支出標準體系。我國出臺的財政標準數量較少，覆蓋面小，還沒有形成完整體系，預算安排存在與部門反復博弈、討價還價的情況。一方面是因為項目情況復雜多變，另一方面是因為標準建設的工作基礎不夠扎實，路徑不夠清晰，未建立較好的協同合作機制。深化零基預算改革，有利于加快建成覆蓋財政重點支出領域和部門重點工作的支出標準體系，發揮標準對預算編制的支撐作用，健全科學全面的預算制度。
（三）深化零基預算改革，是實施財政科學管理的重要舉措
一是為規范編制預算按下“加速鍵”。由于項目前期工作不到位，審核論證不充分，項目必要性不強、實施方案不合理等問題依舊存在，預算編制中高估冒算、重復申報等問題也比較突出。深化零基預算改革，加強成本效益分析，有利于提高項目預算編制的規范性，強化預算管理。二是為提升財政資金使用效能提供“可選項”。當前，部分政策合力和集成效應有待增強，績效評價結果與預算安排掛鉤的硬約束有待完善，“花錢必問效，無效必問責”的績效責任追究機制還不健全。實施零基預算改革，落實以績效為導向的預算分配機制，加強事前評估、事中監控、事后評價，是提高財政資金使用效能的積極探索。
三、去蕪存菁
新一輪零基預算改革的思路措施建議
新一輪零基預算改革，應以現代預算制度要求為基礎，分析我國預算管理中存在的問題，在我國全面實施預算績效管理的基礎上，以零基預算改革為突破口，打破支出固化格局，切實提升財政資源配置能力，牽引帶動政府治理效能不斷提升[4]。
（一）改革思路
1.堅持守正創新，凝聚改革共識。零基預算不是要另起爐灶，而是依托部門預算現行管理框架體系，是對現有措施的改革完善。零基預算改革不僅是預算編制方式的調整，還涉及深層次的利益格局變動，要兼顧部門利益格局和現有的管理體系，穩步推進改革。零基預算也不能一次性解決所有預算問題，不應追求“一刀切”的全面推進，應根據實際情況制定改革方案，循序漸進將零基預算的理念融入預算周期，長期堅持，持續深化。
2.堅持破立并舉，做好加減法。“破”，就是打破傳統預算編制中的惰性思維和路徑依賴，重新審視財政支出項目，聚焦優化支出結構，對黨中央決策部署有明確要求、剛性強、績效高的支出予以優先保障，對項目已結束、存在問題多、使用績效不高、引導撬動作用不強的支出予以壓減。“立”，就是通過建立全新的預算編制與執行機制，促進政策跨部門集成、資金跨部門整合、工作跨部門協同，形成整體合力。健全應保必保、該省盡省、有保有壓的資金安排機制，為集中財力辦大事創造條件。
3.堅持績效導向，推動提質增效。落實以績效為導向的預算分配機制，與全面實施預算績效管理充分融合，強化人大審查、審計監督、績效評價、預算評審等結果應用，優化預算安排，提高資金使用效益。
4.堅持標準先行，加強政策協同。加快推進部門基本支出和項目支出標準化建設，將支出標準作為預算編制的基本依據。加強預算安排與部門工作計劃的銜接，強化項目全生命周期管理，做實中期財政規劃和部門三年支出規劃，提高預算安排前瞻性、科學性、可持續性。
（二）主要措施
1.聚焦項目內容。零基預算改革摒棄了傳統增量預算模式，以全新視角審視每一個項目。申報預算需對項目的必要性、可行性進行深入分析，要明確項目目標是否與國家、地方重大決策部署相符，是否聚焦解決實際問題。按照“項目跟著政策走，資金跟著項目走”原則，做到“先謀事、再排錢”，仔細評估項目實施的具體方案，即項目資金需求、實施方案、進度安排及風險控制等。
2.實施分類保障。在編制項目預算時，全面梳理部門項目，清理小散項目，嚴控項目數量，優化項目設置，提出延續、整合、取消、新設等優化意見。首先，對各類支出進行科學分類，明確基本支出與項目支出的界限。對于基本支出，尤其是對于公益二類事業單位和暫未分類事業單位，梳理現有補助情況，合理核定補助標準。對于項目支出，根據項目的性質、重要程度和目標效益進行分類。重要戰略性項目給予重點保障，優先安排資金，一般性項目在嚴格評審的基礎上，合理確定保障程度。同時，不斷優化分類保障的標準和方法，提高資金分配的精準性和有效性，為各項事業發展提供堅實的財力支持。
3.加強預算評審。認真執行《預算評審管理暫行辦法》，加強對資金量大、專業性強、技術復雜項目的評審，確保應評盡評，對編報不實的項目及時審減支出、剔除重復申報的項目。在投入成本與產出質量和效益相匹配的基礎上，開展全成本核算和成本效益分析，在預算安排中實現成本定額標準、財政支出標準和公共服務標準的統一，以確保預算分配的合理性、公正性和有效性。
4.關注績效目標。零基預算強調從零出發，這就更需要以清晰明確的績效目標為導向。在預算編制過程中，根據績效目標合理分配資源，確保資金流向最能產生效益的項目。同時，建立績效監控機制，對項目執行過程中的績效情況進行跟蹤評估。如果發現項目偏離績效目標，及時采取調整措施。在預算執行結束后，嚴格對照績效目標進行考核評價，健全預算績效問責機制，從單一的掛鉤扣減預算向調整“放權”力度等轉變，逐步擴大績效評價結果應用領域，促進預算績效管理激勵相容[5]。
5.做到標準科學。標準科學是確保零基預算有效實施的重要基礎。要加快建成覆蓋財政重點支出領域和部門重點工作的項目支出標準體系。同時，標準的制定要具有前瞻性和動態性，能夠適應不斷變化的經濟社會環境。預算編制和審核要以支出標準作為基本依據，強化支出標準應用，有效發揮標準對預算編制的支撐作用。
深化零基預算改革是一項系統性、長期性且極具挑戰性的任務。在改革推進過程中，需要強化部門協同和政策聯動，財政部門充分發揮統籌協調與監督指導作用，確保各項改革措施落地生根，項目主管部門積極轉變觀念，主動適應新的預算模式。零基預算改革本身不是目的，重點在于落實過“緊日子”要求，真正把錢花在刀刃上。這既是對財政資源的優化配置，也是提升宏觀經濟治理能力、改善宏觀經濟運行質量的重要途徑。
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參考文獻
[1] 廈門國家會計學院副院長,鄭涌.深化零基預算改革 筑牢財政科學管理根基[EB/OL].中國財政微信公眾號,(2024-08-22).
[2] 廖逸兒,王湘宇.零基預算:美國實踐、地方探索與經驗啟示[J].財經智庫,2023,8(06):119-134.
[3] 天津市財政局.天津市積極探索零基預算管理4G新模式[EB/OL].中國財政,2020,799:46-47.
[4] 肖鵬.零基預算改革與財政資源配置能力提升[EB/OL].中國財政微信公眾號,(2024-11-08).
[5] 馬海濤.新時代深化預算管理制度改革的思考[F812.3].財政監督.2022,10:24-27.
鄧宇君
中級經濟師
長期關注研究財政預算績效管理領域，近年來，深度參與多項中央財政重點績效評價和中央部門預算評審。
編輯：張 華
審核：趙佳菲
